Royalties do Petróleo: O Desafio da Distribuição e o Desenvolvimento do Brasil

Desafio da Distribuição dos Royalties do Petróleo

Na semana passada, o Supremo Tribunal Federal (STF) deu continuidade a um dos mais esperados julgamentos sobre o federalismo fiscal no Brasil: a disputa em torno das regras de distribuição dos royalties do petróleo. Essa questão, que ficou paralisada por mais de uma década devido a uma liminar, agora volta a ganhar destaque. Com a previsão de R$ 62 bilhões a serem distribuídos somente em 2025, e a possibilidade de expansão devido à exploração da Margem Equatorial, a pauta vai além de uma simples disputa entre estados produtores e não produtores. O que está em jogo é uma reflexão sobre o modelo de desenvolvimento que o Brasil deseja construir a partir dessa riqueza.

No entanto, a discussão atual parece estar pautada por uma pergunta equivocada. Em vez de se concentrar em quem deve receber quanto, o foco deveria estar no que essas receitas estão realmente produzindo. O caso do Rio de Janeiro ilustra bem esta situação. O estado é responsável por uma parcela significativa da produção de petróleo do país e, consequentemente, é o maior destinatário de royalties entre as unidades federativas. Contudo, seu Produto Interno Bruto (PIB) industrial é fortemente dependente da extração de petróleo e gás, com cerca de 61% dessa riqueza concentrada nessa atividade. Se retirarmos o petróleo da equação, o que resta da indústria fluminense é proporcionalmente inferior ao que se vê em estados como São Paulo, Minas Gerais e Santa Catarina.

A riqueza oriunda do subsolo, portanto, não se traduziu em uma diversificação da produção econômica. Ao invés disso, resultou em uma dependência excessiva de uma única commodity e em uma economia de serviços que se concentra nas grandes cidades. Uma análise detalhada da estrutura empresarial dos 92 municípios do estado do Rio, utilizando dados do Cadastro Central de Empresas do IBGE, revela um padrão preocupante. Cidades como Macaé, Maricá e a capital fluminense, que possuem uma forte presença da economia do petróleo, parecem ter desenvolvido serviços modernos, mas com uma baixa participação da indústria de transformação. Por outro lado, os municípios com maior participação industrial estão localizados no interior, longe dos grandes polos de extração.

A hipótese que emerge desses dados sugere que a abundância de royalties pode estar inibindo, em vez de estimular, a diversificação industrial. O capital gerado pela indústria do petróleo parece estar ocupando espaço que poderia ser utilizado para o crescimento de outros setores industriais. Na outra ponta do debate, estão os municípios que não produzem petróleo, frequentemente retratados como vítimas de uma partilha injusta. Embora exista fundamento nesse ponto, é crucial reconhecer a diversidade entre esses municípios. Não se pode considerar um bloco homogêneo de não produtores.

Há localidades com alguma estrutura de serviços, comércio e pequenas indústrias que poderiam avançar em diversificação, desde que recebessem apoio e recursos adequados. Por outro lado, existem municípios no noroeste fluminense, como Itaocara e Santa Maria Madalena, com economias essencialmente microempresariais, voltadas para o consumo local. Nesses locais, mais de 80% das empresas têm menos de cinco empregados, e a atividade econômica formal gira em torno de serviços pessoais, comércio reduzido e alguma construção civil.

Para esses municípios, um aumento na distribuição de royalties, sem o acompanhamento de uma política industrial efetiva, não solucionará os problemas estruturais. Ao contrário, apenas adiaria a iminente crise econômica. A redistribuição de renda entre entes federativos não se confunde com a redistribuição da capacidade produtiva.

Os dados analisados também mostram que esses municípios vulneráveis formam grupos territoriais contíguos no interior do estado, indicando que uma abordagem regional, em vez de uma análise município a município, seria mais eficaz para formular políticas de desenvolvimento que sigam em consonância com qualquer redistribuição de royalties. A decisão do STF será crucial para definir a quantidade que cada unidade federativa receberá. Esta questão, que envolve a equidade federativa, é válida e deve ser enfrentada após 13 anos de liminar, porém o debate que está se desenrolando fora do STF parece estar centrado apenas na dimensão distributiva, desconsiderando a vital questão produtiva.

Independentemente de como a decisão do Tribunal se concretizar, é imperativo que parte dos royalties seja destinada a investimentos em diversificação econômica. Isso é especialmente relevante para os municípios mais fragilizados, onde a estrutura produtiva é simples e onde o repasse pode ser rapidamente consumido sem gerar capacidade instalada.

Embora o modelo do Fundo Soberano da Noruega, concebido para evitar que a riqueza do petróleo se transforme em uma armadilha de dependência, não precise ser copiado integralmente, o princípio de que receitas oriundas de recursos não renováveis devem financiar ativos que gerem renda após a exaustão dos recursos é uma referência que o Brasil ainda não incorporou de maneira séria ao debate sobre royalties.

O que se sabe é que o petróleo um dia acabará. A Margem Equatorial pode atrasar esse momento, mas não pode evitá-lo. A decisão do STF sobre a partilha dos royalties moldará as finanças dos estados e municípios nas próximas décadas. Seria uma oportunidade histórica perdida se essa decisão se restringisse a redistribuir partes de um bolo que, sem uma política industrial robusta, continuará a não fomentar o desenvolvimento que promete.